新版《土地管理法》实施后的文旅开发,路在何方?

来源:奇创旅游规划 责任编辑:kchance.com

随着近年来经济发展的不断优化,国家在土地利用与管理上不断提高要求。2018年下半年到2019年全国各地掀起一波土地违法违规治理的热潮,长城脚下的饮马川、北京蟹岛农庄、成都秀丽东方、云南洱海、泸沽湖等,很多我们耳熟能详的文旅项目因为生态环境、土地违法利用等被部分拆除或全部拆除,这对我们文旅开发敲响了用地警钟!

2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过修改土地管理法的决定,并定于2020年1月1日起施行。我国《土地管理法》的每一次修订对整个社会的发展都会产生深远影响,土地变革带来经济发展的变革,对文旅开发而言更是挑战与机会并存。


一、文旅开发用地将呈现三大变化:征地难、管理严、模式新


对比《土地管理法》历史变迁,从颁布到历次修订体现出国家土地利用和使用的方向,而本次修订则在增量建设用地和存量集体建设用地上给出了明确的指引。


· 历次修订回顾

· 本次修订要点


· 新版《土地管理法》实施将带来的变化


纵观国家《土地管理法》修订的历程与本次新版本修订重点,我们不难看出:


1. 空间扩张型城市发展方式将逐渐进入尾声,城市扩张被约束,增量土地的高产出的开发是未来城市发展的重点,城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升,城市更新、旧城改造项目将成为城市土地开发主战场。


2. 集体建设用地将成为土地开发主旋律,随着乡村振兴工作推进与农村“三块地改革”工作推进,已经摸索出的特色小镇、田园综合体等对农村土地高效利用模式的实践经验,探索文旅开发在集体建设用地上的新模式将成为文旅人的重要研究课题。



二、细化土地利用颗粒度,降低文旅项目拿地成本



根据2019版指引及《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号),国家鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器,供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准厂房用地按工业用途管理,国家大学科技园、科技企业孵化器实行只租不售、租金管制、租户审核、转让限制的,其用地可按科教用途管理。新产业工业项目用地,生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过15%的,可仍按工业用途管理。科教用地可兼容研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施,兼容设施建筑面积比例不得超过项目总建筑面积的15%,兼容用途的土地、房产不得分割转让。出让兼容用途的土地,按主用途确定供应方式,在现有建设用地上增加兼容的,可以协议方式办理用地手续。



在《关于支持旅游业发展用地政策的意见》[2015]10(以下简称意见)中,从用途管理、地类划分和供地方式上存在创新利用的空间:



① 原用途管理有效降土地投入——旅游项目中,属于永久性设施建设用地的,依法按建设用地管理;属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的,不征收(收回)、不转用,按现用途管理,由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。


② “娱乐康体用地”和“其他建设用地”两个地类要用好——影视城、仿古城等人造景观用地按《城市用地分类与规划建设用地标准》的“娱乐康体用地”办理规划手续,土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定;景区内建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施用地,可按《城市用地分类与规划建设用地标准》“其他建设用地”办理规划手续,参照公园用途办理土地供应手续。


③ 结合供地方式创新开发模式——鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。





三、以文旅切口撬动城市更新,盘活城市存量建设用地



依据《土地管理法》、《国土资源部办公厅关于出让土地改变用途有关问题的复函》(国土资厅函〔2010〕104号)、《协议出让国有土地使用权规范(试行)》(国土资发〔2006〕114号)等法律政策的规定,建设单位应当按照国有建设用地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地划拨批准文件的规定使用土地。确需改变土地用途的,经有关人民政府自然资源主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。经批准改变土地用途的,签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同,相应补缴国有建设用地使用权价款,按规定办理不动产登记。但出让合同、法律、法规、行政规定等明确必须收回土地使用权重新公开出让的,不得办理协议出让手续。


随着城镇开发边界的划定与集体土地入市的繁荣,城市存量建设用地更新与改造将成为城市内用地开发的主流。例如我们在深圳看到的华侨城开发的甘坑小镇,就是典型的城市更新项目,通过文创产业的导入,盘活存量建设用地,带动周边的整体开发。因而我们说未来文旅项目的开发不妨可以通过城市更新和旧改切入,去做土地利用的提效升级,用足国家对存量国有建设用地再开发的政策支持,做好用地的合理组合,实现政府、企业与居民的多赢局面。



四、以长效运营为目标,创新集体建设用地文旅开发模式



在2015年,针对旅游发展,国务院出台了指导旅游发展的纲领性文件62号文(《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》[2015]62号),为了落实它,主管部门、国土部等出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》([2015]10号)文件,细化政策实施路径,最关键的是优先安排新增建设用地指标,允许和支持利用农村集体土地发展旅游业,打开了利用集体建设用地发展旅游的大门。2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》允许政府利用农村存量建设用地,预留部分规制建设用地指标用于休闲旅游设施,鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。至2019年新《土地管理法》颁布,明确集体经营性建设用地可以上市流转,为文旅开发用地提供了更多用地渠道和用地方式的可能。



· 全国存量建设用地



· 允许入市交易的集体经营性建设用地




集体建设用地由于不允许进行商品房开发的用地限制,倒逼文旅项目需要创新开发模式,传统旅游地产逻辑已不符合文旅产业发展的基本逻辑,重运营、多变现途径才是根本。因此文旅开发要以长效经营为目标,通过租让并举方式获取土地。针对集体建设用地,可考虑开发长租公寓、康养医养类产品、田园游乐、乡村文创、民宿集群或主题度假村等重经营类产品。关键还要进行一鱼多吃的盈利设计,运营前置以终为始,既能有单点旅游产品经营收益,又要设计好权益类产品、主题游产品包实现多层级销售。而从资本视角则要设置好进入与退出机制,将运营能力变现,寻求经营权资本化路径,通过资产增值和土地增值设置资本退出通道。



、结语



虽然去年年末的一场疫情让我们文旅人的工作被按下了暂停键,但也给了我们更多时间去反思文旅行业如何更有质量的发展。因疫情而被压抑的旅游需求,在疫情结束后会以什么样的方式呈现,目前还没有定论,但我们相信本次疫情一定会对消费心理产生作用。在新版《土地管理法》实施的元年,我们相信旅游需求端的变化与文旅用地的变化将推动文旅产业迎来一个有质量发展的新时代!