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乡村振兴呼唤优质规划

2019-08-30

有人曾经说过,乡村将是中国未来三十年的奢侈品。我国的乡村幅员辽阔,蕴藏着巨大的需求潜力和供给空间,但目前还存在着较为明显的发展不平衡不充分。习近平总书记强调,中国要强农业必须强,中国要美农村必须美,中国要富农民必须富。十九大提出乡村振兴战略而不是农村振兴,虽一字只差,但却是对三农问题认识的再突破、再升级,是一种全新的价值观和方法论,更加注重跨界融合、合纵连横,跳出三农谋三农。但是我们也必须清醒地认识到,中国的乡村千村千面,千乡千情,乡村振兴不能一哄而上,简单复制,也不可能一蹴而就,一作即成,必须作为一项系统工程、接力行动,因地制宜,规划引领,综合施策,持续推进。


一、乡村振兴,必须重视规划的力量。


关于规划,众说纷纭,褒贬不一,规划无用论左右了很多地方政府领导的思想和行动,导致了凭经验决策的主观现象时有存在,也因此导致实际推进中的投资、建设和运营的脱节,有限的投入未能达到有效的产出。其实规划不是无用,而是规划行业出现了问题,鱼龙混杂、良莠不齐的行业乱象让规划界整体背锅,毋庸置疑规划行业确实需要整体治理。


但从乡村发展的实际情况来看,规划的力量和赋能作用还是不可缺失和不能替代的。首先,规划可以让步调一致。在一些重大决策的制定和实施过程,很多地方往往会因为认知水平的不同和角色定位的差异,同样的问题会产生很多种看法,出现左右不同心、上下不同频的现象,导致意见分歧难以形成合力,影响资源的有效配置、计划的有序推进和决策的快速达成。在这种情况下,就可以借助第三方的专业力量,通过规划的编制来形成共识整合力量。其次,规划可以让智慧集成。随着信息化建设的快速推进,我们已经进入了信息大爆炸的时代,各种各样的信息和知识会扑面而来,作为乡村振兴的各级决策者和实践者,都会面临着知识的诅咒,大量的信息泡沫和信息碎片化会严重干扰和影响决策,这时候我们更需要的是对各种信息进行过滤和梳理,通过规划结构的专业研究和系统分析,进行智慧的集成和提炼,可以形成最有价值的解决方案。第三,规划可以让决策稳定。有些地方换个领导换种思路,这在现实中会时有发生,重大决策缺乏刚性,容易导致资源浪费,效率低下。但从我国现行的任期制来看,到届人事调整是正常的组织行为,除非像脱贫攻坚这种特殊需要。但乡村振兴作为一项重大战略的实施,需要持续发力,不能朝令夕改,而实施乡村振兴的最直接的主体是县、乡、村,其并不具备地方立法权,这种情况下就需要发挥规划的作用,通过规划来实现决策的法定约束力,从而保证重大决策的稳定性和延续性。最后,规划可以让行动高效。万事谋在先,乡村振兴规划就是要解决想明白、干到底的问题,既要研究谋略和策略,还要制定任务书、路线图、时间表。一个优质的乡村振兴规划就是一份可预测、可执行、可评估的行动指南,在规划编制多投入一点财务成本和时间成本,往往可以达到事半功倍的效果,确保实施过程中方向不跑偏、资源不浪费、投入不低效。比如浙江省安吉县在实施中国美丽乡村建设工程中,明确要求全县所有乡村要做到无规划不设计,无设计不施工,做到了投入可控、标准可控、效果可控。


二、乡村振兴规划要把握的重点环节


乡村振兴是一个系统工程,包含了生态、产业、文化、组织、人才等五大振兴任务,从规划的角度看,这些需求无法委托一家机构来完成,需要分门别类专项对接,这就需要对规划服务的供应商进行选择,但这其中最关键的还是产业振兴,用产业化的思维来推进乡村振兴才能从根本上解决问题,才能实现乡村的可持续发展。为此,做好乡村振兴的规划要注意把握好三点。


一是要在前期的调研上多花时间和精力。要深刻领会和全面把握中央关于乡村振兴的一系列重要讲话和文件精神,尤其是国家层面的乡村振兴规划,以免在具体实施过程中方向跑偏,内容跑题。作为规划设计人员,一定要带着情感参与到乡村振兴中,把乡村作为实现情怀的最佳舞台去展示自己。要怀着一份敬畏之心去实践,多深入乡村去了解乡村,真正摸清农村实情,读懂农民心声,切实掌握农村所需、农业所难、农民所想,不懂农民莫谈乡村,乡村的事情一定要让农民多参与,要在规划编制过程中注重依靠农民、引导农民,不断增强农民的主体意识。


二是要用投建运一体化的产业思维来指导规划。要始终坚持无策划不规划,无规划不设计,无设计不施工的原则要求,按照产城融合、三产融合、城乡融合、多规融合理念,针对产业、人才、文化、组织、生态等五大任务编制完善总体规划和专项规划,尤其是县级政府是最关键最直接的实施主体,政府一定要统筹好规划编制,要用产业化的思维指导规划,用可经营的理念来指导建设。要及时把规划转化为实施计划,建立定量定性结合的评价标准体系,形成可供执行的任务书、路线图、时间表和责任单,做到可懂、可信、可学、可用。


三是要着力破解资源配置和要素保障等关键问题。乡村要实现振兴,必须破解人、地、钱等三大要素保障问题。这三个要素中,地和钱的问题各地都有相对成熟的经验和做法,可以通过国家政策补助、地方财政专项、乡村两级自筹、发行专项债以及引导社会资本参与等多种路径予以解决,而且这两个要素的配置还可以通过时间来换取空间。而从当下全国农村实际情况分析,影响乡村振兴顺利推进的最关键还是人的问题。解决人的问题一方面可以通过推进特色产业发展的市场效应和各项涉农改革的红利效应引导城市人口反向流动,如发展乡村旅游产业在激活人口流量,让城里人来乡村消费,吸引城市人返乡发挥重大的促进作用。另一方面需要采取一定的政策机制干预,可以通过乡村撤扩并来整合干部资源,培养一支头雁式的乡村发展能人队伍,同时加大组织派遣、乡贤返乡、打造创客平台、鼓励大学生回乡创业等专项人才的输入力度,只要人的问题解决了,乡村振兴也就不会成为一句空话。


三、乡村振兴从旅游破题的思考与探索


乡村振兴要实现预期的目标,不是单个规划就可以解决的问题,需要多个领域多种规划的集成和协同,这是一个规划体系构建的问题。而乡村旅游是乡村资源、乡村空间、乡村文化、乡村物产实现价值利用最大化和持续化的有效形式,既有产业经济的特性,也有文化交流的功能。具体来说,在乡村振兴中因地制宜发展乡村旅游业,可以解决以下几个方面的问题。


一是致富百姓,旅游是一种综合消费行为,它可以创造人流、物流和经济流,起到脱贫致富的造血功能,农民在参与乡村旅游发展中能够直接和间接受获取发展的红利。二是激活资产,在我国广大农村沉睡着巨大的闲置资产,尤其城市化带来的农村空心化,大量的农房、废弃厂矿、集体建设用地和历史遗存、民间非遗文化都未得到充分利用,通过乡村旅游的发展,可以就地转化,为国民经济的发展提供更多的空间和资源。三是优化供给,随着旅游消费升级的不断加快,传统的景点旅游和日益饱和的城市旅游已经远远满足不了庞大的市场需求,尤其是我国国民休假制度设计的特殊性,短途出行、周边自驾已经成为一种普遍行为,乡村旅游的发展正是满足这种需求的最好供给。四是解决就业,乡村旅游的发展可以直接或间接创造更多的就业机会,尤其是农家乐等大众旅游产品的经营,农村大量的闲置劳动力经过培训可以在地就业,让更多的农民可以离土不离乡,就地实现转型,这也可以缓解日益突出的乡村空心化的问题。五是文化交流,乡村旅游的发展可以吸引大量的城里人下乡,城市文明和乡土文化的交汇融合,形成了城乡文明交流互动、共同进步的和谐景象,对农村精神文明建设会起到一种积极的引导和促进。


发展旅游是多数乡村产业振兴的有效选择。从乡村产业规划来看,就涉及到一二三产业,尤其农业的发展,更是乡村振兴的基础,需要重点研究和谋划。现代农业的发展不仅需要解决政策、技术、质量和流通的问题,还应该关注农业多功能化的问题,延伸农业价值链,让农业变成可看、可吃、可玩、可购的风景和产品,实现价值变现的形式多样化,这就需要增强融合发展的理念。而旅游业的典型特征就是产业融合度很高,农旅融合可以全面实现农业的多功能,单从这个层面来看,旅游规划尤其是全域化的乡村旅游发展,对传统农业的提升是起到积极正向的赋能作用的,所以乡村振兴规划中的产业规划体系,不可忽视旅游产业发展规划的协同作用。


旅游可以反向引导乡村环境的改善和提升。乡村振兴中明确提出生态宜居的发展目标,主要任务就是改善农村人居环境,这也是旅游发展的一项基本要求,与旅游颜值经济的属性高度契合,两者可以相互促进,相互转化,规划的内容上可以共享,这个方面也充分体现了旅游规划可以在一定层面解决乡村环境的提升优化问题,起到一举多得的效应,而且旅游作为一种审美活动,对场景的要求会更高,包括文化氛围的设计,这对乡村振兴来说,旅游规划还会对乡村文化的传承起到长久保护和永续利用的引导作用。


旅游对公共服务体系建设的需求可以引导乡村基础设施提升。在旅游规划中会充分依托乡村空间来合理布局和建设服务设施,把乡村闲置的集体房产和集体建设用地实现在地利用,避免大拆大建重复投资,可以通过景观化和多功能化改造,实现主客共享一举多赢,既改善了原住民的生活生产条件,也满足了旅游服务的功能配套,让公共资金的投入更加精准更加高效。

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