体制背景解读

林业系统主管部门的行政级别，1998 年从林业部降为副部级的国家林业局，至今已 20 年。随着政府机构改革，管理体制改革落实，之前所熟稔的 “ 自然保护区管理体系 ”，将逐步调整，将由更完整，更有代表性的国家公园体系所统领。

新的国家公园与以往的自然保护区相比，突出特点可以称为 " 大一统 "。

“ 大 ” 容易理解。说明典型性和代表性更强，生态系统就更完整。就自然保护区的相关标准来说，就是面积小，导致生态系统不够完整，生境破碎、割裂，孤岛化严重。

" 一统 "，一是在 " 名 " 上，要以 " 国家公园 " 的体系，整体上定义中国的自然保护地，二是在 " 实 " 上，实现集中统一的管理。

在已有的试点中，例子很多，比如浙江钱江源、福建武夷山等国家公园试点，最明显的特点就是 " 大 "，直接合并了之前的多个自然保护区、森林公园、风景名胜区。" 大 "，至于 " 一统 "，《建立国家公园体制总体方案》说得也很清楚，" 构建以国家公园为代表的自然保护地体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位 "，并 " 明确了未来统一管理的方向，建立统一管理机构……由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。"

野生动物和自然保护区管理，是林业部门此前最重要的工作内容之一，现在正式归属到了国家林业和草原局。

从概念体系上，包括地质公园、森林公园、湿地公园、风景名胜区等约十余种保护地类型，将实现由自然资源部统一管理。国家公园管理体系成为最高层级的保护地管理体系。

“尾大不掉、多头管理” 是长期以来自然保护地管理上被诟病最多的地方。从概念体系上，包括自然保护区在内，各种自然保护地名目确实很多。从管理体系上，更是地域分割、部门分治，对于许多保护地而言，每挂一块新牌子，意味着又多了一位 " 婆婆 "，" 九龙治水 "，丝毫不夸张。

按《总体方案》，国家公园设立后整合组建统一的管理机构，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边社区关系。可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。" 由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责 "，而且 " 国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型 "。

多年来，自然保护区管理部门一直试图将风景名胜区、森林公园，都置于一个至少是广义的 “ 自然保护区 ” 概念之下。也就是说，之前，是 “ 自然保护区 ” 努力 “ 一统 ”，今后，是 “ 国家公园 ”“ 一统 ”，成为最主要的也更高层级的保护地类型。

对国家公园规划而言，保护规划体系可以有一个统一的部门抓，更利于资源统筹，规划和实施。国家公园同时具有所有权和管理权。解决了困扰自然保护区管理的根本问题。

新的国家公园体制，触及了极为重要的两 “ 权 ”：一是所有权，二是管理权。

所有权，按照《总体方案》，" 国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。" 同时，" 按照自然资源统一确权登记办法，国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。"

管理权，包括 " 中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的，地方政府根据需要配合国家公园管理机构做好生态保护工作。省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的，中央政府要履行应有事权，加大指导和支持力度。国家公园所在地方政府行使辖区（包括国家公园）经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。"

简单地理解，由于所有权和管理权的 " 集中向上 "，相当于把国家公园，至少大的国家公园，变成了一个 " 生态特区 "。这是此次改革的实质变化。所有权和管理权的问题，一直以来，都是困扰自然保护区管理的根本问题。